经济观察报 记者 降蕴彰 根据10月12日中央政治局会议公开的信息，十八届五中全会将于10月26日至10月29日召开，此次会议的一个重要议程是审议“十三五”规划建议稿。

据接近国家发改委的专家介绍，“十三五”规划建议的全称是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，是由中财办牵头起草；而此前已经完成的“十三五”规划基本思路，是由国家发改委牵头的。据悉，下一步《建议》落定后，在基本思路和《建议》的基础上，国家发改委等方面将会制定完成“十三五”规划纲要，并在明年3月全国“两会”上提请审议，之后会正式对外发布。

目前，中财办、国家发改委等方面，已传递出“十三五”规划的一些重要信息：“十三五”规划的核心目标是要全面建成小康社会，到2020年，GDP和人均收入都要比2010年“翻一番”；在“十三五”规划中的各项主要任务中，“保持经济增长”被排在第一位，然后是转方式、调结构、创新驱动、生态文明建设、扶贫脱贫等；此外，还要统筹推进京津冀、“一带一路”和长江经济带等三大国家战略。

前述专家告诉经济观察报，国家发改委方面确定的“十三五”年均GDP的底线是6.5%，而中国改革基金会国民经济研究所所长樊纲、世界银行前高级副行长林毅夫等人得出的研究结论是，“十三五”期间中国还有7%以上的潜力，有些重要部门官员认为能够达到8%。目前，各方对“十三五”期间究竟该如何确定GDP指标仍存在不同意见。

不过，中财办副主任杨伟民此前公开表示，“十三五”实现居民人均收入的增长比GDP目标更重要，也更有难度；而在居民人均收入增长方面，要让低收入群体收入增长更快一些。

但提高居民人均收入，涉及到提高居民收入在国民收入分配中的比重，未来究竟是降低政府的比重，还是降低企业的比重？这些问题在“十二五”规划中并没有明确，预计“十三五”规划将会给出答案。

两个硬指标

“十三五”规划的时间跨度是2016年至2020年，核心目标是要全面建成小康社会。围绕“小康社会”有两个硬指标，即到2020年，GDP和人均收入都要比2010年“翻一番”。

显然，这些“硬指标”并不是虚的。据国家发改委发展规划司司长徐林介绍，国家发改委确定的“十三五”年均6.5%的GDP增长底线，就是在此基础上核算出来的——这一数字更为精确的表述是6.56%。

按照2020年人均收入要比2010年“翻一番”的目标核算，“十三五”规划完成时，中国人均收入将达到12600美元。现在中国人均收入是7485美元，属于中等收入国家，世界银行设定的中等收入水平的上限是12000美元。“十三五”的规划目标是，到2020年，中国要进入高收入国家行列。

考虑到价格变化等因素，上述两个硬指标都必须兼顾通胀等因素。因此，在今年2月中财办、国家发改委等方面组织的一场以“十三五”规划思路为主题的研讨会上，杨伟民表示，实现居民人均收入的增长目标比GDP更重要，也更有难度。

据前述接近国家发改委的专家介绍，现在中财办、国家发改委等方面较为一致的看法是，实现人均收入“翻一番”要比GDP目标更有难度：根据“十二五”之前30多年的统计数据，中国GDP增长速度比居民人均收入增长速度平均快2.5个百分点；“十二五”之后居民收入才反超GDP增长速度，但要继续维持这种状况是很难的。

要提高城乡居民人均收入，就会涉及到收入分配问题，再往深层次说，是收入分配中的初次分配和再分配问题。国家税务总局原副局长许善达也参加了上述“十三五”规划主题研讨会，他认为“十二五”规划虽然提出要努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，但并没有明确到底是降低政府还是降低企业的比重，由此导致到现在居民收入在国民收入分配中的比重仍在下降，因此在制定“十三五”规划时，不能再回避这些收入分配中的深层次问题。

前述接近国家发改委的专家告诉经济观察报，在GDP和人均收入的两个硬指标中，对于“十三五”年均GDP指标是应该定在6.5%还是7%左右，或者是7%~8%之间，目前有关方面并没有统一意见。

财政部也是参与制定“十三五”规划的主要部门。财政部副部长朱光耀在7月25日曾公开表示，“十三五”规划期间，“中国经济的潜在增长率将保持在7%-8%的水平”，这与此前樊纲、林毅夫等专家的观点基本一致。

林毅夫、樊纲以及国务院发展研究中心原副主任刘世锦等，都是国家发改委公布的“十三五”规划专家委员会委员。对于“十三五”的GDP指标，刘世锦认为应该是6%-7%之间，这又与朱光耀、林毅夫、樊纲的预判并不一致。

前述接近国家发改委的专家分析表示，一些官员、专家之所以强调“十三五”年均GDP应该保持在7%以上，主要是担心GDP回落至7%以下后，可能会导致出现严重的财政收入偏低、城市就业困难等问题，甚至会引发局部金融危机；加之国际上也有“唱空中国”的声音，这对于中国的外部环境、地缘政策，尤其是“一带一路”的政策推进都没有好处。

今年国务院确定的GDP增值指标是7%。那么，接下来几年如果GDP继续回落，是否会导致失业加剧、引发各种经济问题？刘世锦在接受经济观察报采访时表示，在经济规模持续扩大的情况下，增长基数会相应增大，服务业所占的比重也会相应上升；也就是说，尽管GDP的增长速度有所回落，但一个百分点所对应的经济新增量和可吸收的就业人数，比以前显著扩大了。因此，他的答案是否定的。

前不久，刘世锦带领的团队公布了研究成果，其中一个结论是，未来十年，中国经济每年的新增量最少达7000亿美元，这相当于世界排名第20位国家的经济总量；服务业比重会上升到60%左右，而服务业比工业吸收更多的劳动力。因此，他认为，有了这样的数据保底，“十三五”期间中国就不会出现严重的财政收入偏低、就业困难等问题，出现大规模经济危机的概率也是偏低的。

转方式是前提

“十三五”规划是新一届中央领导班子的第一个五年规划。其实在今年5月27日，习近平总书记在华东七省市党委主要负责同志座谈会上，就已经指明了“十三五”经济社会发展的大方向。

习近平在这次座谈会上明确了“十三五”时期的十大目标任务：“保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动创新驱动发展、加快农业现代化步伐、改革体制机制、推动协调发展、加强生态文明建设、保障和改善民生、推进扶贫开发”。

这十大目标任务中，“保持经济增长”被排在第一位。对此，国家行政学院经济学部主任张占斌认为，只有经济稳定才能从容地做其它方面的事情。

前述接近国家发改委专家的进一步解读是，“转方式”被排在第二位也有深层次的含义，“十三五”时期，要实现GDP和居民人均收入“翻一番”的目标，其实是有前提的，如果经济发展方式不变，经济发展速度再快再高也不一定是好事，反而会导致出现严重的产能过剩、环境污染、生态失衡等问题，这在“十二五”时期已经有了非常深刻的教训。

以产业转型政策为例，过去以政府选择来扶持的一些产业，尤其是一些新兴战略产业，一旦被有关部委列入了扶持产业，从东部沿海到中西部，各地就一窝蜂地谋划布局相同产业，各级政府也就都去资助，往往忽视了需求，结果造成了市场的严重不平衡。

像光伏产业，在高峰时期，中国共有28个省市把光伏产业作为主导产业和产业结构调整的重点，还有超过280个地级市或者工业园区提出了打造千亿元新能源或者光伏产业基地的概念。据国家发改委等方面调查，现在新能源、新材料、电子信息等行业也有步光伏产业后尘的趋势，产能过剩问题非常严重。

在产业转型、科技创新等方面，“十二五”的一个教训是投入了很多，但是效果并不佳。就在今年2月的“十三五”规划主题研讨会上，樊纲直言，“十二五”期间，政府选择一些产业加以扶持的政策是不成功的，在科技发展和创新驱动方面，政策的实施效果也是如此。

樊纲提出的建议是，“十三五”应更多实施普惠式的扶持政策，鼓励各行各业应用新技术，发明新技术，提升竞争力，提升产业生产能力。杨伟民的意见是，“十三五”规划必须要细化转变发展方式的任务和路径，这样改革的对象才能够更加明确，“知道我们到底要干什么事情”。

对于“十三五”期间投资所应有的地位以及政府应该重点在哪方面投资，杨伟民给出的说法是，“十三五”期间扩大有效投资仍然是稳住经济增长的关键，因为目前消费的扩大还不足以弥补投资的作用；在政府投资方面，要投到公共性更强的基础设施等这类有利于扩大集中消费，能激发新的经济增长点的领域。同时，也要创新和改革投融资的机制体制。

前述接近国家发改委的专家告诉经济观察报，在发展区域经济方面，“一带一路”、京津冀、长江经济带这三大经济带将是实现“十三五”区域经济发展的基本途径。近期，国家发改委已经连续发布了《国家级区域规划管理暂行办法》、《关于印发南京江北新区总体方案的通知》，这都是对区域经济规划发展的布局。

除了统筹推进京津冀、“一带一路”和长江经济带三大国家战略，“十三五”期间，中国将推出沿海与西部地区双向开放的战略，目的在于充分利用东部与中西部省区之间的发展差距，推进沿海地区产业更多地向中西部转移，特别是加大劳动密集型产业转移的力度。

减贫脱贫难题

国家发改委发展规划司司长徐林在2014年4月的“十三五”规划的编制启动仪式上曾表示，目前中国属于中高收入国家，到2020年将进入高收入国家的行列。当时徐林的这一表态曾引发舆论的颇多质疑。

外界质疑的原因是近些年来，中国收入分配改革收效甚微，基尼系数远高于0.4的国际公认警戒线。国家统计局今年公布数据显示，2014年中国基尼系数为0.469，达到社会不安定的数值区域，如果再考虑城乡巨大差距、持续高涨的城市房价，实际的贫富悬殊情况可能比官方公布的数据更为严重。

除了贫富悬殊、基尼系数偏高，中国贫困人口基数大也是整个收入分配改革的一个严峻现状。10月12日，国务院新闻办公室副主任、新闻发言人郭卫民对外表示，中国现阶段的贫困问题依然十分突出，到2014年底还有7017万现行标准下的贫困人口，要在2020年实现贫困人口脱贫、所有重点县全部减贫摘帽，依然任重而道远。

前述接近国家发改委的专家分析表示，实现贫困地区人口脱贫是“十三五”规划中的一项硬任务，也是实现全面建成小康社会目标中的一个短板和薄弱环节，现在距离2020年还有5年多，核算下来每年要减贫1170万，这对中央政府和地方政府，都是极为严峻的考验。

对于扶贫开发，习近平总书记6月18日在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上曾表示，“十三五”时期是中国确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。他要求各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。

前述接近国家发改委的专家告诉经济观察报，现在中国的贫困乡村主要是集中在西部。东部地区发展好、发展快，而且包括民营、私营企业在内的中国大多数大中小企业，都集中在东部、中部地区。下一步，国务院扶贫办等方面将通过广泛的社会动员，点对点地到中西部地区特别是贫困乡村去帮扶。

据有关方面的调查分析，目前西部地区贫困的最重要原因是因病致贫，占到建档立卡贫困户的42%。下一步，中央将在医疗、低保、卫生、保健等各项政策措施上，大力度实施改革，包括对西部农村基础设施方面的扶持政策也将陆续出台，以此来解决西部地区的贫困问题。